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高速公路收费到期后面临哪些问题?有哪些经验借鉴和解决路径?
2022年05月24日 10:29   浏览:1068   来源:交安宝发布


公开数据显示,截至目前,全国已有4条经营性高速公路因收费期满而停止收费,分别是2021年1月7日24时到期停止收费的河北省石太高速公路河北段,2021年3月20日24时到期停止收费的山西省太原东山过境高速公路(太原绕城高速公路东段),2022年2月22日24时到期停止收费的山东省荣乌高速公路威海至烟台段,2022年3月2日24时到期停止收费的广东省广佛高速公路。


按照现行《公路法》《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)的制度设计,收费公路政策只是一项筹集高等级公路建设资金的“过渡性”“阶段性”政策,包括高速公路在内的所有收费公路,在收费期满后都必须终止收费,并拆除收费设施,由政府统一收回。在收费期限方面,政府还贷公路在东部地区最长不得超过15年,在中西部地区最长不得超过20年;经营性公路在东部地区最长不得超过25年,在中西部地区最长不得超过30年。


我国高速公路建设起步于20世纪80年代初,按照《收费公路管理条例》规定的最长收费期限匡算,约有1.5万公里政府还贷公路和0.5万公里经营性高速公路会在2025年底前到期。


其中,对于政府还贷公路到期问题可暂时通过“统贷统还”方式解决。2011年,经国务院同意,交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部、监察部、国务院纠风办五部委办联合印发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》(交公路发〔2011〕283号),明确“实行‘统贷统还’的政府还贷收费公路,其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”。因此,按单个项目计算已达到法定最长期限的政府还贷高速公路,可通过实施“统贷统还”的方式继续收费,直至债务偿清。这种模式已有成熟实践。


2014年12月,山东省人民政府作出《关于进一步完善我省政府还贷高速公路有关收费政策的批复》(鲁政字〔2014〕235号),同意对《条例》施行前通车及在建的政府还贷高速公路继续实行“统贷统还”和收费管理,妥善解决了山东省政府还贷高速公路到期问题。


由于“统贷统还”政策只适用于政府还贷公路,目前问题最急迫的是经营性高速公路到期问题。据初步统计,目前对于到期终止收费之后的项目资产移交和具体运营管理实施路径尚未有明确指引。


此前做法



>>零费率保留既有收费设施运行


根据《广东省交通运输厅关于广佛高速公路收费期满处置有关事宜的通知》,广东省广佛高速公路自2022年3月3日零时起停止收费,保留既有收费设施按照零费率方式照常运营,对通行该路段的所有车辆免收车辆通行费,并代为收取其他路段的车辆通行费。停止收费后,由广佛高速公路有限公司继续负责广佛高速公路的管理、养护。


>>调整为城市快速路移交地方政府


山西省太原东山过境高速公路全长23.67公里,是太原绕城高速公路的组成部分。该项目终止收费后暂时维持高速公路功能及管理方式不变,由原经营管理单位负责养护、管理。《太原日报》消息称,下一步,该项目拟调整为太原市的城市快速路,计划待新的太原市绕城高速公路建成后,整体移交太原市政府,不再作为高速公路网的组成部分。


>>经改扩建作为新的建设项目恢复收费


石太高速公路河北段属于G20青银高速公路的组成部分,全长68公里,东起石家庄南高营,西至山西省旧关,与太旧高速公路相接。目前,该项目的改扩建工程已被列入河北省公路发展“十四五”规划,预计2023年底左右建成通车,届时可作为新的高速公路建设项目履行批准收费程序,恢复正常的联网收费。


广佛高速泌冲至沙贝段 陈琪 摄


面临问题



>>收费到期后养护资金无法保障的风险


收费高速公路养护管理资金依靠通行费收入解决。普通公路养护管理资金通过燃油税资金解决,每年养护资金需求约2900亿元,而成品油消费税交通专项资金可用于公路养护的仅1443亿元缺口达48.5%。预计“十四五”期间,普通公路养护资金缺口将达到62%。存量高速公路到期终止收费后,每年还将新增超过1000亿元的养护资金需求,会进一步扩大公路养护的财政资金缺口。


>>经营状况不佳高速债务清偿的风险


截至2020年底,全国收费公路里程为17.92万公里,累计建设投资总额108075.1亿元,债务余额70661.2亿元,与累计债务性资金投入73642.5亿元相比,净减少2981.3亿元,相当于整体仅偿还了债务本金的4%。其中,全国经营性高速公路里程8.68万公里,年末债务余额36298.7亿元,较初始债务39868.6亿元相比偿还了9%(3570亿元);全年通行费收入2928.6亿元,利息偿还和基本管养支出为2824.8亿元,可用于偿还债务本金的资金为103.8亿元。根据2019年统计数据,如将存量经营性高速公路视为一个整体,按照偿债能力保持不变匡算,还需要近40年才能偿清债务。


>>零费率收费站运行存在法规隐患


按照现行《条例》规定,收费公路在收费期满后都必须终止收费,并拆除所有收费设施。《条例》第三十七条规定“收费公路的收费期限届满,必须终止收费”;第三十九条规定“收费公路终止收费后,收费公路经营管理者应当自终止收费之日起15日内拆除收费设施”;第四十九条规定“违反本条例的规定,擅自在公路上设立收费站(卡)收取车辆通行费或者应当终止收费而不终止的,由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权,责令改正,强制拆除收费设施”。


如果要严格遵守有关规定,继续维持未到期高速公路路段正常收费,应当在到期路段的两端和沿途互通立交处新建多个主线收费站,实现到期免费路段与未到期收费路段的物理隔离,保持收费高速公路的封闭式联网运行。目前广东省采取的保留收费站实施零费率运行的方式,确实可以避免重新设置多个主线收费站,但可能会有公众认为,保留收费站实施零费率运行不符合现行法规规定,甚至以“没有依法拆除收费设施”为由拒绝交纳车辆通行费。随着到期高速公路路段越来越多,收费路段和免费路段里程规模此消彼长,长此以往可能会出现通行费收入低于零费率路段收费站维持成本的情况。


>>影响金融机构预期 筹资难度加大


未来5年至10年,我国公路仍将处于集中建设、完善网络的关键期。预计到2030年,全国公路建设资金约需21万亿元左右,资金需求规模巨大。


国家综合立体交通网规划的1.3万公里高速公路在建项目和4.3万公里待建项目,建设资金为6.8万亿元。由于新建项目进一步向中西部地区和山岭重丘地区延伸,工程造价不断攀升,项目收益持续下降,融资难度普遍加大,一些省份已出现了高速公路建设项目无人投标的情况。随着经营性高速公路到期终止收费,金融机构在新建高速公路融资支持方面会更加审慎。

解决路径



>>推动法规尽快完成修订


目前,《公路法》《收费公路管理条例》等法规均在修订过程中,《条例》(修订送审稿)对于如何处置高速公路到期问题进行了明确规定,确定了通过收取车辆通行费方式筹集养护和管理资金,以解决高速公路收费到期养护资金没有保障的问题。由此来看,如果《条例》(修订送审稿)能够得以实施,则将成功解决高速公路到期后收费设施的去留、养护资金的来源及管养主体等问题。时至今日,由于社会尚未达成广泛共识等原因,《公路法》《条例》等法规的修订 工作进展缓慢,均迟迟未能出台。建议有关部门高度重视高速公路到期问题,尽早做出决策,这是完善收费公路制度顶层设计,规范和促进收费公路长期健康发展的需要。


>>加快研究解决操作层面的问题


考虑到法规的修订进程受多方面因素影响,行业难以把控。因此需要在推进法规修订的同时,提前研究多个问题,出台过渡期政策文件,以应对越来越多的高速公路到期终止收费问题:一是到期路段保留收费设施的政策依据,包括应对舆情的准备方案;二是明确到期路段后续的运营管养模式,包括运营主体如何选择,以及收费设施、附属设施、收费人员的归属;三是明确到期路段的养护资金来源;四是对即将到期的高速公路进行改扩建需求论证。


此外,除了到期终止收费外,建议采取到期养护收费或到期降费收费的方式,特别是降费收费有利于减轻公共财政负担、防范化解债务风险、保障路网高效运行,在一定程度上回应社会公众关切,较好地平衡了代际负担,更有利于促进高速公路和普通公路的协调发展,为了使税负更加公平合理,可以通过“先小降、早大降”的方式落实平稳有序降费要求。


总体来说,收费公路政策正处于历史抉择的“十字路口”,对到期经营性高速公路处置的正确与否会产生标志性作用,影响社会公众的政策预期,进而影响收费公路未来的政策走向。因此,对于即将到期的其他经营性高速公路,要加强统筹协调和政策指导,早做安排打算,为收费公路法规修订提供助力。



文:交通运输部规划研究院 崔敏 马衍军 黄丽雅 罗诗屹
责编:闫可欣
校对:苗挺节 
审核:余大鹏 陈露
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